上海市奉贤区行政合法性审查工作规定

(草案)

第一章  总 则

第一条 为了加强和规范行政合法性审查工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进法治政府建设和基层社会治理，维护国家法治统一，根据有关法律、法规，结合本区实际，制定本规定。

第二条 本区各级人民政府及其部门、街道办事处（以下统称本区政府机关）开展行政合法性审查工作，适用本规定。

第三条 本规定所称的行政合法性审查，是指本区政府机关对拟作出的行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议等（以下统称审查事项）是否符合宪法、法律、法规、规章和上级行政规范性文件规定，开展前置审查的内部监督活动。

第四条 行政合法性审查工作应当遵循依法、公正、为民的原则，审查事项未经行政合法性审查，不得作出决定。

第五条 区司法行政部门应当加强对全区行政合法性审查工作的统筹、指导，配合区人民政府办公室做好区人民政府的行政合法性审查工作。

区人民政府各部门的审查工作机构负责做好本部门行政合法性审查工作;街道办事处、镇人民政府应当明确审查工作机构，做好本单位行政合法性审查工作。

前二款规定的负责行政合法性审查工作的部门和机构，以下统称审查机构。

第二章  审查范围和审查内容

第六条 本区政府机关拟制定的行政规范性文件，按照《上海市行政规范性文件管理规定》等规定进行合法性审核。

法律、法规和国家有关规定对内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作要点、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件，不纳入规范性文件管理范围。

第七条 本区政府机关拟作出的下列重大行政决策，按照《重大行政决策程序暂行条例》《上海市重大行政决策程序规定》等规定纳入行政合法性审查:

（一）经济和社会发展等方面的重要规划、计划;

（二）有关公共服务、市场监管、社会管理、城市管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施;

（三）开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施;

（四）在本行政区域内实施的重大公共建设项目;

（五）对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项;

（六）决策机关认为应当纳入重大行政决策事项管理的其他决策事项。

第八条 本区政府机关在履行行政职责过程中，拟作出的下列重大行政执法决定，按照国家有关重大执法决定法制审核的要求开展行政合法性审查:

（一）涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或者引发社会风险的;

（二）直接关系行政相对人、第三人重大权益，需要经听证程序作出的;

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

第九条 本区政府机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商后，签订的具有行政法上权利义务内容的下列行政协议，按照本规定纳入行政合法性审查:

（一）政府特许经营协议;

（二）征收征用补偿协议;

（三）国有自然资源使用权出让协议;

（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;

（五）政府和社会资本合作协议;

（六）其他行政协议。

第十条 区人民政府行政合法性审查机构根据要求，依法编制区级人民政府的审查事项目录清单，报区人民政府批准后实施。

区人民政府各部门应当结合职责权限和实际需要编制本部门审查事项目录清单，并报区人民政府备案。

街道办事处、镇人民政府应当结合职责权限和实际需要编制本单位审查事项目录清单，报区人民政府批准后实施。

审查事项目录清单应当根据实际情况定期实施动态调整。

第十一条 行政规范性文件合法性审核主要包括下列内容:

（一）是否属于规范性文件；

（二）制定主体是否合法；

（三）是否超越制定机关法定职权或者法律、法规、规章的授权范围；

（四）是否与宪法、法律、法规、规章、国家或者本市政策相抵触；

（五）是否违反《上海市行政规范性文件管理规定》第十二条的禁止性规定；

（六）是否违反规范性文件制定程序；

（七）是否与相关的规范性文件存在冲突；

（八）其他需要审核的内容。

第十二条 重大行政决策合法性审查主要包括下列内容:

（一）决策事项是否符合决策机关的法定权限;

（二）决策草案内容是否符合有关宪法、法律、法规、规章以及国家和本市的政策规定;

（三）决策草案的形成是否符合法定程序要求;

（四）其他需要审查的内容。

第十三条 重大行政执法决定合法性审查主要包括下列内容:

（一）行政执法主体是否合法;

（二）行政执法人员是否具备执法资格;

（三）是否符合法定权限;

（四）事实是否清楚，证据是否合法、充分;

（五）适用依据是否准确;

（六）裁量基准运用是否适当;

（七）程序是否合法;

（八）其他需要审查的内容。

第十四条 行政协议合法性审查主要包括下列内容:

（一）签订协议的主体是否合法;

（二）是否符合法定权限，是否存在超越行政机关职权范围的承诺或者义务性规定;

（三）双方权利义务的设置是否合法;

（四）是否存在其他违反宪法、法律、法规、规章，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的内容;

（五）签订形式、程序是否合法;

（六）法律、法规、规章和国家规定需要审查的其他内容。

行政协议采用国家或者市、区有关部门制定的格式文本、示范文本的，行政合法性审查的内容可以简化。

第三章  审查程序和审查意见

第十五条 行政合法性审查是作出审查事项决定之前的必经程序。本区政府机关不得以征求意见、会签、要求派员参加会议等方式代替行政合法性审查。

涉及市场主体生产经营活动的审查事项，未按照规定经公平竞争审查或者经审查不符合公平竞争规定的，不得提交行政合法性审查。

审查事项对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的，行政合法性审查机构可以在起草单位、承办单位提交审查前提前参与。

第十六条 区人民政府拟制定的行政规范性文件提交合法性审核时，起草单位应当提供下列材料:

（一）报请制定的请示;

（二）规范性文件草案;

（三）规范性文件的起草说明;

（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家或者本市政策以及上级行政机关的命令、决定;

（五）征求意见的有关材料以及意见采纳情况;

（六）起草单位审核机构出具的合法性审核意见;

（七）市级业务条线指导意见;

（八）针对公平竞争审查、社会风险评估、专家论证等内容需要提供的相关材料;

（九）其他有关材料。

其他拟制定的行政规范性文件提交合法性审核时，起草部门参照本条提供材料。

第十七条 区人民政府拟作出的重大行政决策提交合法性审查时，承办单位应当提交下列材料:

（一）决策草案；

（二）起草说明，包括决策背景、主要内容、决策过程等;

（三）按规定履行公众参与、专家论证、风险评估及公平竞争审查等程序的相关材料以及未履行相关程序的说明；

（四）承办单位的合法性初审意见；

（五）有关法律、法规、规章、规范性文件、政策措施等制定依据；

（六）有关意见收集采纳情况等需要报送的其他材料。

其他拟作出的重大行政决策提交合法性审查时，承办单位参照本条提供材料。

第十八条 区人民政府拟作出的重大行政执法决定提交合法性审查时，承办单位应当提交下列材料:

（一）重大行政执法决定文书草案;

（二）证据材料;

（三）职权依据、决定依据、程序依据;

（四）有关行政裁量的理由说明;

（五）承办单位的合法性初审意见；

（六）承办单位的集体讨论情况;

（七）需要提供的其他材料。

其他拟作出的重大行政执法决定提交合法性审查时，承办单位参照本条提供材料。

第十九条 区人民政府拟签订的行政协议提交合法性审查时，起草单位应当提供下列材料:

（一）行政协议文本草案;

（二）起草说明;

（三）背景材料和协议相对方情况;

（四）起草单位的合法性初审意见；

（五）起草单位的集体讨论情况;

（六）针对公平竞争审查、社会风险评估、专家论证等内容需要提供的相关材料;

（七）需要提供的其他材料。

其他拟签订的行政协议提交合法性审查时，起草单位参照本条提供材料。

第二十条 起草、承办单位对提交的行政合法性审查材料的真实性、完整性负责。

政府办公机构收到行政合法性审查材料后，应当对材料的完备性、规范性进行初步审查。材料符合要求的，可以转送审查机构进行合法性审查;材料不符合要求的，可以退回。

审查机构收到行政合法性审查材料后，认为审查材料不完备、不规范，要求补正的，起草、承办单位应当在5个工作日内按要求提交补正材料;逾期不提交补正材料的，审查机构可以退回。

第二十一条 行政合法性审查原则上采用书面方式进行。审查机构可以根据需要采用实地考察、座谈会、专家论证、第三方机构评估、咨询法律顾问、公职律师等方式开展辅助审查。

第二十二条 起草、承办单位应当按照国家有关规定的要求，保障必要的行政合法性审查时间。

除保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益，或者执行上级行政机关的紧急命令和决定，需要立即就审查事项作出决定的外，行政规范性文件合法性审核期限一般不得少于 5 个工作日,最长不超过 15 个工作日,重大行政决策等审查事项的合法性审查一般不少于7个工作日，法律、法规、规章和上级行政规范性文件有其他规定的，依照规定。

行政合法性审查时间自审查机构收到审查材料之日起计算。审查材料不完备、不规范，需要补正的，自审查机构收到补正材料之日起计算。审查过程中的专家论证、第三方机构评估的时间不计算在内。

第二十三条 审查机构应当根据下列不同情形出具相应的审查意见:

（一）审查事项不存在合法性问题的，出具认为审查事项合法的意见;

（二）审查事项存在可以修改解决的合法性问题的，出具认为审查事项应当予以修改的意见，并可以提出具体修改建议;

（三）审查事项未依法履行有关程序的，可以出具要求补充履行相关程序的意见;

（四）审查事项存在合法性问题的，出具认为审查事项不合法的意见，同时说明存在的问题和理由。

第二十四条 对目标、实效等方面符合国家或者市级、区级探索性改革举措的审查事项，审查机构在出具审查意见时，应当考虑改革发展的方向和要求，但可以在审查意见中明示法律风险。

第二十五条 本区政府机关行政合法性审查机构作出审查意见后，起草、承办单位应当及时作出研究、处理。

第二十六条 区人民政府各部门行政合法性审查的审查材料要求、审查时限、审查意见的处理，按照部门有关规定执行。

第四章  保障措施

第二十七条 审查事项经行政合法性审查后，需要提请集体会议审议的，行政合法性审查机构的负责人应当参加或者列席集体会议。

第二十八条 从事行政合法性审查工作的人员应当具备与履行合法性审查职责相适应的专业知识和业务能力，并按照规定的权限和程序履行职责。

初次从事行政合法性审查工作的人员，一般应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。优先安排公职律师或者具有二年以上机关工作经验人员。法律、法规另有规定的，从其规定。

第二十九条 本区政府机关应当加强行政合法性审查能力建设，保障人员力量与行政合法性审查工作任务相适应，可以通过政府购买服务等方式，引入专业社会力量，参与行政合法性审查工作。

本区政府机关应当将行政合法性审查专家论证、第三方机构评估等列入政府购买服务目录，加强政府购买法律服务的财政保障。

第三十条 区人民政府行政合法性审查机构应当加强行政合法性审查工作的业务指导，通过业务交流、培训研讨和案例指导等方式，提升行政合法性审查工作人员的业务素质和能力。

第三十一条 本区政府机关行政合法性审查机构应当发挥政府法律顾问、公职律师作用，健全行政合法性审查咨询论证制度，根据需要建立行政合法性审查咨询论证专家库以及工作经验交流机制，为行政合法性审查工作提供智力支持。

第三十二条 区人民政府应当加强对其部门和街道办事处、镇人民政府行政合法性审查工作进行监督检查和考核评价，并将行政合法性审查工作纳入法治政府建设考核和督察内容。

第三十三条 本区政府机关不履行或者不正确履行本规定，造成严重危害后果的，由有权机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。

第五章  附 则

第三十四条 法律、法规授权的本区具有管理公共事务职能的组织开展行政合法性审查工作，参照本规定执行。

本规定审查事项以外的其他行政涉法事务的审查，可以参照本规定执行。

本区各街道办事处、镇人民政府为行政村提供行政合法性审查服务的，可以参照本规定执行。

                              上海市奉贤区人民政府

                                  2023年10月11日

关于《上海市奉贤区行政合法性审查工作规定》

的起草背景和决策依据

    一、起草背景

全面推行行政合法性审查，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于从源头上防止行政违法行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益。《重大行政决策程序暂行条例》《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》《上海市行政规范性文件管理规定》等分别对重大行政决策、重大行政执法决定、行政规范性文件合法性审查做出了规定，对保障行政行为合法、防止公权力滥用起到了积极作用。但从基层法治实践来看，行政合法性审查工作范围不明确、程序不规范、机制不健全等问题依然困扰和制约着基层依法治理效能的提升。同时由于合法性审查要求散见于多部行政规范性文件，在具体实施中较难全面落实，对行政决定的刚性约束不足。为加强和规范本区行政合法性审查工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进法治政府建设和基层社会治理，奉贤区总结经验，立足加强行政权力制约监督体系改革和建设，制定行政合法性审查专门文件，推动相关工作制度化、规范化、标准化。《上海市奉贤区行政合法性审查工作规定（草案）》的出台，有利于降低行政成本和社会治理成本，促进诉源治理，推动奉贤区法治政府建设向纵深推进。

    二、决策依据

1.《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（中发〔2021〕33号）

2.《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）

3.《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）

4.《上海市行政规范性文件管理规定》（沪府令第17号）

5.《上海市重大行政决策程序规定》（沪府令第35号）

《上海市奉贤区行政合法性审查工作规定（草案）》

政策解读

一、行政合法性审查定义

《上海市奉贤区行政合法性审查工作规定（草案）》（以下简称《规定》）所称行政合法性审查，是指本区政府机关对拟作出的行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议等是否符合宪法、法律、法规、规章和上级行政规范性文件规定，开展前置审查的内部监督活动。

二、《规定》出台的背景和意义

全面推行行政合法性审查，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于从源头上防止行政违法行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益。《重大行政决策程序暂行条例》《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》《上海市行政规范性文件管理规定》等分别对重大行政决策、重大行政执法决定、行政规范性文件合法性审查做出了规定，对保障行政行为合法、防止公权力滥用起到了积极作用。但从基层法治实践来看，行政合法性审查工作范围不明确、程序不规范、机制不健全等问题依然困扰和制约着基层依法治理效能的提升。同时由于合法性审查要求散见于多部行政规范性文件，在具体实施中较难全面落实，对行政决定的刚性约束不足。为加强和规范本区行政合法性审查工作，保护公民、法人和其他组织的合法权益，推进法治政府建设和基层社会治理，奉贤区总结经验，立足加强行政权力制约监督体系改革和建设，制定行政合法性审查专门文件，推动相关工作制度化、规范化、标准化。《规定》的出台，有利于降低行政成本和社会治理成本，促进诉源治理，推动奉贤区法治政府建设向纵深推进。

三、《规定》的主要内容

《规定》草案分五章三十五条，对行政合法性审查进行了全面规定，主要内容如下：

第一章为总则，主要对行政合法性审查工作的立法目的、适用范围、适用事项、基本原则、部门职责等作了规定。

第二章为审查范围和审查内容，通过结合已有规定，对行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议的审查范围、审查内容等进行了规定。

第三章为审查程序和审查意见，对行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议的送审材料、审查方式、审查时间、审查意见等进行了规定。

第四章为保障措施，从领导责任、人员力量、财政保障、监督考核等方面，对行政合法性审查的保障措施进行了规定。

第五章为附则，对参照执行情形和《规定》实施时间进行了规定。

四、《规定》的创新与亮点

1.构建起“4+X”的工作体系

《规定》明确行政合法性审查重点包括行政规范性文件、重大行政决策、重大行政执法决定、行政协议四个领域，并将审查规则拓展适用相关其他行政涉法事务。

2.构建起“横向到边、纵向到底”的工作格局

《规定》除对区政府及其工作部门行政合法性审查工作作出规定外，为提升基层依法治理效能，还将街道办事处、镇政府的重大行政决策等行政事项纳入行政合法性审查范围，并规定街道办事处、镇政府为行政村提供行政合法性审查服务的，可以参照执行。

3.构建起“全闭环、规范化”的审查工作机制

《规定》通过明确审查材料提交、审查方式确定、审查意见作出等，切实规范审查事项从提交审查到最终作出决定的全过程。

规范重点审查的内容，从主体、职权、依据、程序等角度对四类审查事项的合法性审查内容进行明确，特别是在审查程序上，对行政机关拟作出的审查事项，明确由起草、承办单位将审查材料提交行政合法性审查机构进行行政合法性审查。

细化审查意见的种类及适用，根据不同情形，将审查意见分为合法、不合法、应当修改、补充程序四类。同时坚持原则性与灵活性相结合，对探索性改革举措的审查事项，行政合法性审查机构在出具审查意见时应当考虑改革发展的方向和要求，但可以明示法律风险。

《规定》还从领导责任、人员力量、财政保障、监督考核等方面规定相应的保障措施。